Confederação Nacional do Transporte entrevista sócio de LL Advogados
INFORME CNT
Luz no fim do túnel
Mesmo sem previsão, prorrogação antecipada de contratos é tida como alternativa mais viável para viabilizar as intervenções necessárias na malha nacional
por DIEGO GOMES
O Brasil tem hoje cerca de 29 mil quilômetros de ferrovias, o que equivale a uma malha menor que a da Argentina, que tem mais de 30 mil quilômetros. Pela dimensão continental do país, especialistas avaliam as linhas férreas brasileiras como insuficientes para transportar a produção doméstica. Insegurança jurídica, ausência de investimentos públicos e alterações regulatórias são alguns dos fatores que travaram o desenvolvimento ferroviário por aqui. Desde a concessão da malha, na década de 1990 – que representou um marco para o setor e sem o qual sua evolução teria sido nula –, o país só construiu 3.576 quilômetros, incluindo a duplicação de alguns trechos. Esse cenário, contudo, tende a ter mudanças estruturais nos próximos anos.
O presidente Michel Temer sancionou, em 2017, a Lei nº 13.448, originária da chamada MP das Concessões. A nova legislação estabelece condições para a prorrogação e a relicitação de contratos de parceria entre governo e setor privado nos setores rodoviário, ferroviário e aeroportuário. As regras são restritas aos empreendimentos federais que fazem parte do PPI (Programa de Parcerias de Investimentos). No caso das ferrovias, a medida permite que os termos da prorrogação incluam obrigações de capacidade de transporte para terceiros (direito de passagem), de forma a garantir o acesso à infraestrutura ferroviária por meio de compartilhamento e parâmetros de qualidade dos serviços. Atualmente, estão em vigor 14 contratos de concessão ferroviária no Brasil, que são passíveis de renovação.
“A renovação traz um contexto
importante para um setor que
demanda altos investimentos”
LEONARDO COELHO,
ADVOGADO E AUTOR DO LIVRO
“REGULAÇÃO DAS FERROVIAS”
Para o advogado Leonardo Coelho, autor do livro “Regulação das Ferrovias”, da Editora FGV (em parceria com o economista Armando Castelar), o instituto da prorrogação antecipada possibilitará um rearranjo “de meio de caminho” para corrigir os rumos. “Dentro do arranjo previsto no contrato de concessão, tornou--se necessário prever novas finalidades e objetivos. Esse é mais ou menos o contexto no qual se coloca, de um lado, o interesse do poder público de antecipar a prorrogação desses contratos e, de outro lado, o dos concessionários privados, num momento de incerteza política e econômica, como é o momento que experimentamos no país há alguns anos, de passarem a incorporar no seu patrimônio jurídico algo que, até então, não é uma certeza.”
Ao disciplinar efetivamente como funcionarão as prorrogações antecipadas e permitir a inclusão de projetos estratégicos no programa de parcerias de investimentos do governo federal, a legislação regulou um dispositivo que, em alguns casos, até era previsto contratualmente ou por instrumentos normativos inferiores, mas que não tinha nível de lei ordinária. Segundo Coelho, agora, há uma estabilidade muito maior, precedida de um debate de alterações. “Isso traz um contexto muito importante para um setor que demanda altos investimentos. Adotar medidas que possam ser revertidas no meio do caminho por decisões de Tribunais de Justiça ou Tribunais de Contas acaba sendo um risco que nenhum investidor privado quer correr. Isso paralisa investimentos no setor.”
No papel
Coelho pondera que o cenário atual é de um pouco mais de segurança jurídica para avançar com essa pauta. “Isso conjuga todos os fatores de o poder público poder apontar novas metas, com mecanismos contratuais e regulatórios mais modernos e testados em outros ambientes regulatórios, e a iniciativa privada poder realizar esses investimentos sabendo que vai ter um prazo maior para amortizá-los e para usufruir dos benefícios de sua realização.”
Apesar de serem consideradas pelo setor e por especialistas o caminho mais ágil para se retomar os investimentos, ainda não há previsão para a concretização das primeiras renovações. Procurada pela reportagem, a assessoria de comunicação da ANTT (Agência Nacional de Transportes Terrestres) informou que as análises e os trâmites burocráticos estão seguindo o caminho regular, mas que “não cabe ainda precisar datas”. “Há todo um ritual que vai das análises das audiências públicas e da aprovação da diretoria da agência até as do TCU (Tribunal de Contas da União) e de outros órgãos envolvidos. Renovações complexas precisam estar bem harmonizadas para seguirem em frente.”
O presidente da Seção do Transporte Ferroviário de Cargas e de Passageiros da CNT, Rodrigo Vilaça, comenta que a instituição da renovação antecipada retrata uma situação falha da última década, na qual houve embaraços, mudanças e desfiguração daquilo que todo o setor desejava: estar mais avançado sobre os trilhos no que se refere a cargas. “Isso se deu devido a um ambiente característico de todas as concessões de infraestrutura no país do chamado ambiente regulatório, que veio sofrendo alterações ao longo dessa última década e que impossibilitou ajustes necessários para que pudéssemos avançar sobre os trilhos”, diz Vilaça.
Em nota, a ANTF (Associação Nacional dos Transportadores Ferroviários) reforça que a prorrogação das concessões é a melhor forma de se promover, em curto prazo, os ajustes necessários para melhorias significativas dos contratos de prestação de serviço público de transporte ferroviário de carga. “De um lado, as regras aprovadas conferem maior segurança jurídica para todo o setor; de outro, permitirão, num horizonte de seis anos, a partir das prorrogações, investimentos expressivos na malha ferroviária de cargas, inicialmente da ordem de R$ 25 bilhões – um salto de patamar jamais visto na história do nosso setor.”
Outro benefício destacado pela ANTF é a geração de cerca de 40 mil empregos diretos e terceirizados na área. “A nossa expectativa é que, com a repactuação dos contratos, que atende tanto aos interesses públicos quanto aos da iniciativa privada, ocorra a necessária readequação da matriz de transportes brasileira, elevando a participação do modal por trilhos, hoje abaixo de 25%.”
Retorno
Na avaliação do advogado Leonardo Coelho, a partir da nova legislação, prevalece a percepção de que as concessionárias terão o direito de gozar do segundo período do bloco contratual. Ele explica que as concessões foram feitas por 25 anos. Ao final desse tempo, o concessionário tem a expectativa de ter o segundo bloco contratual também para explorar aquela atividade, mas que, até então, corria o risco de não preencher determinados requisitos e dependia muito da modelagem contratual. “Poder transformar essa expectativa em certeza de um negócio que já se conhece, do qual já se tem planos de longo prazo e já se realizou investimentos, é do interesse dos concessionários.”
Dada a velocidade com que as realidades se alteram, especialmente no campo tecnológico, Coelho fala da necessidade de haver um contrato que assegure que a equação econômica dele seja respeitada, as obrigações sejam cumpridas, parte a parte, mas também que as mudanças que acontecerão ao longo do tempo encontrarão mecanismos de incorporação para que consiga se adaptar aos novos contextos. “Imagine que temos um contrato de concessão que está no primeiro bloco contratual e ainda tem dez anos de vigência. Os contratos de concessão não são totalmente modificáveis, porque têm vinculação ao momento licitatório. Nesse tipo de negócio, preciso de prazos muito longos para amortizar aqueles investimentos e tenho os custos afundados. Logo no começo da concessão, faço muitos investimentos e só vou começar a ter um ‘pay back’ disso no ano 10 ou 15. Preciso de um horizonte alongado para que isso faça sentido economicamente. De outro lado, em 15, 20 ou 25 anos, tudo muda”, exemplifica.
Sobre o poder concedente, o advogado destaca que, se tivesse de esperar dez anos para só então licitar ou prorrogar a concessão, o governo estaria de mãos atadas para mexer nesse contrato, salvo em caso de comum acordo com a concessionária. “Existem vários problemas hoje ligados a disposições trazidas pela agência reguladora que conflitam um pouco com o que era previsto nos contratos de concessão original. Daí, vai chegando a um momento em que esses contratos ficam defasados. Mesmo faltando dez anos, se eu prorrogo agora, estou dizendo que a concessionária terá direito a esse tempo que falta, mais o período de vigência do segundo bloco, que não foi gozado. Só que, agora, já vou poder exigir da concessionária (eu, poder concedente, governo) que sejam feitos os investimentos para buscar a finalidade que entendo como prioritária.”
Na visão do advogado, a partir desse novo dispositivo, será possível, por exemplo, expandir a malha para um determinado caminho ou criar um ramal que fará com que uma área produtiva ou portuária seja integrada àquela malha, que não necessariamente era prioritária há 20 anos. “Consigo trazer para o presente um momento decisório de influenciar no formato e diretriz de concessão do serviço público que só aconteceria daqui a dez anos”, conclui Coelho.